A eventual inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do nº1 do art.11º e do nº4 do art.25º do CPTA, redação que lhes foi conferida pela Lei nº 118/2019, por violação do disposto no artigo 219º/1 e 2 da CRP
O presente comentário irá incidir sobre o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel de 03-07-2020, processo 00902/19.2BEPNF-S1.
O
Ministério Público veio arguir a nulidade por falta de citação do Estado, sustentando
a inconstitucionalidade material das normas constantes do segmento final do
artigo 11º/1 e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação que lhes foi conferida
pela Lei nº 118/2019, por violação do disposto no artigo 219º/1 e 2 da CRP.
Afirma que quem deveria ter sido citado seria o Estado Português, sendo que
esta citação ocorreria através do Ministério Público, uma vez que este era o
representante do Estado.
O juiz do tribunal recorrido proferiu despacho,
no qual indeferiu a arguição de nulidade da falta de citação, concluindo que
não ocorria inconstitucionalidade material das normas supramencionadas.
Por conseguinte, a questão que aqui nos
predispomos a analisar será a de saber se, efetivamente, da conjugação das
normas do artigo 11º/1 parte final e do artigo 25º/4 do CPTA, na redação que
lhes foi conferida pela Lei 118/2019, resulta a violação do artigo 219º/1 da
CRP. Se, de facto, se concluir pela inconstitucionalidade material deste tipo
de normas, dir-se-á que a citação deveria ter sido dirigida ao Ministério
Público, na qualidade de representante do Estado Português, ao invés de ter
sido remetida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado.
Afigura-se importante começar por referir que
o Ministério Público é um órgão de administração da justiça, integrado na
função judicial do Estado. Segundo
os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, o MP
consiste num órgão constitucional integrado na organização dos tribunais. O
paradigma de Ministério Público adotado pela Constituição de 1976 é o de um
órgão de justiça dotado de independência e autonomia (no que respeita ao poder
executivo) e com garantias próprias.
Aquilo que o MP vem arguir no caso sub
judice é que da conjugação dos dois artigos em análise do CPTA resultaria
um completo esvaziamento do papel do MP na qualidade de representante do
Estado, conduzindo, assim, a uma violação do artigo 219º/1 e 2 da CRP.
Ora, como é referido pelo Professor Jorge
Miranda, é necessário proceder à interpretação das normas, pois apenas
por via da via interpretativa é possível extraímos o sentido inerente às mesmas,
isto é, aquele que o legislador lhe pretendeu conferir considerados o tempo, as
circunstâncias e a intenção que presidiram à respetiva elaboração. Nestes
termos, imperativo será proceder à interpretação do artigo 219º/1 da CRP em
causa, pois só desta forma é possível apurar o sentido da norma e
consequentemente perceber se as pretensões do MP, no caso, são ou não razoáveis
e, assim, procedentes.
Dispõe o nº 1 deste preceito constitucional
que “Ao
Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a
lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos
termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos
órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da
legalidade e defender a legalidade democrática.”
Ora, da leitura da norma não conseguimos
retirar nada que aponte no sentido da existência de uma reserva de
representação absoluta do Estado pelo MP, o nos levaria a afirmar que não é
apenas ao MP que compete a representação do Estado, continuando presente a
questão do papel deste órgão, enquanto estrito defensor da legalidade, atuando como
representante do Estado em litígios em que a atuação deste enferma de atuações
ilegais. Não obstante, do referido também não podemos afirmar que a norma é
unívoca, pois alguns também poderiam argumentar que – como aliás é referido no
acórdão em análise - deste preceito também é possível extrair a ideia de que, à
partida, seria o MP o primordial representante do Estado. Outros preceitos,
nomeadamente o artigo 24º do CPC e o Estatuto do MP (Lei nº 68/2019, 27.08), no
seu artigo 4º/1/b, permitem precisamente o reforço da ideia acima indicada.
Desde modo, este argumento, apesar de valioso, não permitiria dar uma resposta
clara ao problema aqui em análise.
Face ao referido pelo MP, teríamos de perceber
se da leitura conjugada da parte final do n.º 1 do art.º 11.º com o n.º 4 do
art.º 25.º do CPTA resulta que, no âmbito dos processos de contencioso
administrativo, o MP deixa de representar o Estado?
Cumpre começar por referir que, como refere o
Professor Mário Aroso de Almeida, com a alteração concretizada pela Lei n.º
118/2019, de 17.09, concretamente ao artigo 11º/1 do CPTA, a representação do
Estado pelo MP passa a figurar como mera possibilidade, algo que não se
verificava no quadro do regime anterior, já que, neste, a representação do
Estado competia exclusivamente ao MP. Isto significa que, com a alteração
introduzida, se gera a possibilidade de o Estado se fazer representar por
outrem que não o MP. Ora, atento o referido, não parece que a alteração
introduzida tenha vindo retirar ao MP a possibilidade de representação do
Estado, vindo apenas pôr termo ao monopólio de representação do Estado pelo
Ministério Público, algo que era dado como certo até aqui. A ser assim, não
poderíamos afirmar que esta norma, com as alterações introduzidas, estaria a pôr
em causa o comando constitucional contido no artigo 219º/1 da CRP.
No entanto, a questão não termina por aqui.
Seria relevante introduzir na discussão o artigo 25º/4 da CPTA. Este preceito
vem estipular que quando seja demandado o Estado, a citação é dirigida ao Centro
de Competências Jurídicas do Estado. A norma “parece introduzir nova dúvida
quanto a saber se é ao MP que compete representar o Estado - pelo menos,
materialmente”.
Consequentemente, se o MP, que anteriormente
detinha o monopólio da representação do Estado, deixa de o ter e tendo em conta
a nova redação do artigo 25º/4 do CPTA, o próprio Tribunal questiona se isto
levaria a que o “MP se torne um mero expectador, sem qualquer poder
funcional na definição dos termos em que o Estado intervém no processo”.
No que respeita ao artigo 25º/4, não podemos
afirmar que o mesmo padece de inconstitucionalidade na medida em que, segundo o
recorrente, estaria a violar o artigo 219º/1 da CRP. É que ao procedermos à análise
do primeiro, constatamos que o artigo em causa não atribui poderes ao Centro de
Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, sendo
apenas um órgão que tem por função o encaminhamento de citações judiciais
sempre que o Estado seja citado. Portanto, neste artigo apenas é determinado
que a citação deve ser feita ao CPJE, que, seguidamente, a encaminhará aos
órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação.
Além disso, apesar de o artigo 25º/4
determinar que as citações devem ser dirigidas ao CPJ do Estado quando este é
demandado, não parece que tal venha pôr em causa a competência do MP de
representação do Estado em juízo, na medida em que “o regime procedimental de
citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do
poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º”.
Ou seja, o CCJE não vem substituir o MP na sua competência genérica de
representação do Estado. Aquilo que o tribunal refere - a meu ver com razão - é
que “a mera circunstância de a citação ser dirigida ao Centro de Competências
Jurídicas do Estado não possa afetar a representação do Estado pelo MP;
trata-se, com efeito, de uma questão instrumental, de escolha do destinatário
da citação, e nada mais.”
Portanto, o facto de a citação ter sido
dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do artigo
25º/4 do CPTA, na versão que detém atualmente, não viola o preceito
constitucional em análise, não se devendo recusar a aplicação desta norma.
Se o acórdão em análise conclui que
da conjugação destes artigos não resulta inconstitucionalidade alguma, esta
posição não é, contudo, unânime/pacífica, uma vez que alguns autores, como Orlando
Machado, defendem a inconstitucionalidade material destes artigos pela violação
do artigo 219º da CRP.
Com efeito, este autor, contrariamente ao
entendimento contido no acórdão em análise, considera que a parte final do
artigo 11º/1 da CRP, conjugada com o artigo 25º/4 do CPTA na sua nova redação
conferida pela lei nº 118/2019, configura uma inconstitucionalidade material
por violação do artigo 219º/1 da CRP. Concretiza ainda que a alteração
introduzida ao artigo 11º/1 do CPTA faria com que a representação do Estado
pelo MP se transformasse numa “exceção”, registando-se um esvaziamento do papel
conferido ao MP. Ou seja, a alteração introduzida faria como que o Ministério
Público, na qualidade de representante do Estado, tivesse uma intervenção meramente
subsidiária, reduzida aos mínimos.
O autor sustenta a sua posição, entre outros, num
argumento histórico, referindo que a representação do Estado sempre esteve a
cargo do MP e afirmando que o texto da CRP de 1933 aponta no mesmo sentido.
Concluindo, cabe-me concordar com a decisão
proferida pelo Tribunal, devendo negar-se provimento ao recurso.
Bibliografia:
- Aroso de Almeida, Mário. Manual de
Processo Administrativo, 4ª Edição, Almedina (2020).
-Revista do Ministério Público 160: Outubro/Dezembro
2019, texto “Representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais
administrativos”
-GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (2010),
Constituição da República Portuguesa Anotada, volume II, Coimbra Editora
Leonor dos Santos Gonçalves, nº 58170
Subturma 3
Comentários
Enviar um comentário