A subjectivização do Contencioso Administrativo e o Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiv

A implementação de um contencioso administrativo subjectivista

O contencioso administrativo tem sido alvo de um longo processo de evolução, ultrapassando inúmeras experiências traumáticas. Aqui, cabe-nos desenvolver aquela que em 2004 transformou os tribunais administrativos em “verdadeiros tribunais”.

Devido à separação existente entre os tribunais judiciais e administrativos fundada naquela que se considerava ser a ratio do princípio da separação de poderes (na concepção francesa), sobrepôs-se a noção de que o controlo da Administração Pública não poderia ser sujeita ao controlo de um juiz. “A ideia era a de que a auto-limitação do poder político seria uma garantia da liberdade individual”, visto que a actuação do Estava era considerado a mais justa. 

Havia então, um contencioso especial para a AP, com um estatuto quase intocável. A evolução dos modelos no sistema liberal de julgamento da Administração, de justiça reservada para justiça delegada (em que os tribunais administrativos seriam órgãos da AP, ainda que no exercício da função jurisdicional), foi determinante para a maior autonomia do órgão fiscalizador, não sendo ainda a solução para a falta de controlo do contencioso administrativo. 

Neste sistema, a AP teria uma posição privilegiada e era “vista como uma realidade potencialmente agressiva dos direitos dos particulares” por via da aplicação e execução da lei através de actos típicos unilaterais, dirigidos primordialmente a garantir a segurança dos particulares. O acto administrativo era considerado o acto executório dos poderes públicos face ao direito comum, imposto a todos os cidadãos.

Nesta fase, “o acto administrativo era pressuposto, objecto, parte única, meio de prova e medida de sentença” no processo administrativo. Tratava-se de um contencioso meramente objectivo, que se ocupava de recursos de anulação dos actos administrativos. Este processo não implicaria a existência de direitos subjectivos do reclamante, procurando apenas defender a legalidade dos actos e o interesse público.

Os meios de actuação dos órgãos eram considerados garantias administrativas e o controlo jurisdicional era tido como a continuidade da actividade administrativa a realizar-se através do recurso hierárquico jurisdicionalizado: daí que o principal meio processual fosse o recurso directo de anulação. 

Apenas em 1976 foi consagrado um modelo de Justiça Administrativa plenamente jurisdicionalizado dos tribunais, com base nos artigos 219º e 212º CRP, em simultâneo com o reconhecimento de direitos dos particulares no âmbito do contencioso, art. 268º/4, 5 CRP. 

O direito administrativo português ganha, então, uma perspectiva subjectivista, na medida em que o particular passa a ser considerado, face à AP, um sujeito jurídico autónomo, em posição de paridade com aquela, e a sua função é já a protecção integral e efectiva dos direitos dos particulares.

Aqui, foi superado o trauma da associação da Administração Publica à pura defesa do Estado enquanto verdadeira forma de justiça, admitindo-se agora que os litígios entre a AP e os particulares sejam julgados por verdadeiros tribunais e que, na verdade, a própria administração é um órgão submetido aos Estado (daí que se verifique o aumento de vinculações legais da actividade administrativa de forma a permitir um maior controlo jurisdicional, art. 266º/2 CRP). A AP passou de Agressiva ou Executiva a Prestadora do Estado Social, instituindo-se um modelo de relacionamento, caracterizado pela bilateralidade de relações de prestação e dependência dos particulares face à AP. 

O acto administrativo, não só perdeu protagonismo com a introdução de inúmeras formas de actuação administrativa, como ainda adquiriu um novo fim. Tornou-se num instrumento de satisfação de interesses individuais.

É de referir que só em 1985 se instituiu a acção de reconhecimento de direitos. Nesta, o tribunal administrativo podia já condenar a AP a indemnizações ou a sanções directas pela violação de um direito particular, mas ainda não teria poderes para condenar a AP a emitir um determinado acto administrativo, sob pena de violar o principio da separação de poderes. 

Contudo, só em 2004 terá sido constitucionalmente consagrada a possibilidade de os particulares requererem a condenação da AP. Ou seja, só mais tarde se fez corresponder o espirito da lei à sua letra, atribuindo poderes de plena jurisdição aos juízes.

Hoje, temos um contencioso administrativo de natureza plenamente jurisdicionalizado, em que o juiz goza de independência e plenos poderes face à AP, actuando por via do princípio da tutela jurisdicional efectiva.

O princípio da tutela jurisdicional efectiva

 “Art. 2º/ 1 CPTA - O princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.” 

Trata-se de um princípio imposto ao legislador na regulação do processo administrativo por força dos artigos 20º e 268º/4 e 5 CRP. Assim, o n.º 4 do art. 268.º garante a existência de meios processuais para reconhecimento de direitos ou interesses, impugnação de actos administrativos, determinação da prática de actos devidos e a existência das medidas cautelares adequadas. O n.º 5 do mesmo artigo determina que «Os cidadãos têm...direito de impugnar...normas administrativas...». 

Não é, no entanto, suficiente que a lei assegure essa possibilidade; há que garantir os meios necessários para que a tutela seja efectiva. A necessidade de criar as condições necessárias para que o particular possa obter uma decisão jurisdicional resulta, assim, do Princípio da Tutela Judicial Efectiva. 

A cada direito corresponde um meio processual adequado, por via de uma tutela declarativa, cautelar ou executiva, do que se retira que todos os pedidos são possíveis no quadro de uma acção administrativa. Assim, o tribunal administrativo não poderá declarar-se incompetente em dada matéria por falta de meios adequados. Caberá criar uma «acção atípica» de modo a que a tutela do direito possa ser efectivamente assegurada. Na verdade, a posição de um particular face a uma actuação administrativa carece de protecção sob pena de perder o efeito útil da própria função dos tribunais administrativos.

Na esteira da doutrina de Vieira de Andrade, a garantia da tutela jurisdicional efectiva é cumprida por via:

• Princípio da plenitude dos poderes judiciais (possibilita à justiça administrativa tomar decisões justas e adequadas à protecção dos direitos dos particulares e assegurar a eficácia dessas decisões, por via do reforço de poderes dos juízes, tendo como exemplo os poderes de controlo da juridicidade de todas actuações administrativas (à excepção das limitações ressalvadas pelos artigos 3º/1 e pelos arts. 71º/2, 95º/3, 168º/2 e 179º/1).

• Princípio da tutela jurisdicional efectiva em matéria administrativa (art. 268º/ 4 e ss. CRP, art. 2º/2 do CPTA; consiste na disponibilidade de acções ou meios principais adequados, e no plano cautelar e executivo, de providências indispensáveis à garantia da utilidade e efectividade das sentenças); 

• Direito à protecção judicial (que consiste em garantir aos cidadãos o seu direito de acesso ao Direito e aos tribunais, direitos à informação, consulta jurídica e ao patrocínio judiciário, e na consagração da obrigatoriedade das sentenças para todas as autoridades bem como a imposição de legislação que garanta a sua execução efectiva, enquanto garantia institucional, nos artigos 20º e 205º/2 e 3 CRP); 

Concluíndo, deparamo-nos com um controlo jurisdicional administrativo centrado na tutela dos direitos e interesses dos particulares, num processo cada vez mais complexo mas competente para abranger o maior número de pretensões necessárias, capaz de controlar a legalidade dos actos administrativos a par da garantia da tutela individual face à Administração Pública.

Bibliografia:

• JOSÉ VIERA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 12ª Edição, 2013, Almedina
• VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, 2009, Almedina
• MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, 2017, Almedina

Maria do Carmo Carvalho Duarte , nº 53059