Ação popular e a legitimidade

No acórdão de 14-07-2015, cuja relatora é Ana Paula Portela, temos um pedido de suspensão de eficácia do ato administrativo através de uma ação popular e, ainda, intimam a Ministra de Estado e das Finanças, o Ministro da Economia, o Conselho de Administração da Companhia Caris de Ferro de Lisboa, S.A. e o Conselho de Administração do Metropolitano de Lisboa, E.P.E. para que não pratiquem quaisquer atos constantes da Resolução do Conselho de Ministros nº10/2015. Ademais, identificam-se também os contra interessados, como o Município de Lisboa e a Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa. Neste caso, estamos perante o lançamento de um Concurso de modo a realizar reformas estruturais no Plano Estratégico dos Transportes, na medida em que era um compromisso Comunitário e, ainda, perante contratos de concessão e de subconcessão que, no fundo, resultariam, na opinião do Requerente. O que o autor pretende é que este concurso de adjudicação seja suspenso, na medida em que afeta a qualidade de vida dos habitantes de Lisboa.

Não tendo este parecer o objetivo de analisar outros pressupostos processuais nem de analisar o acórdão ao detalhe, concentrar-nos-emos na análise da ação popular, a legitimidade ativa e a sua articulação.

Ao contestar, todos os requeridos centraram a sua oposição, além do mais, na ilegitimidade ativa dos requerentes. Os requeridos vieram considerar que não estão em causa “(…) a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos que ancorem a instauração de qualquer ação popular.” (Acórdão STA 2015).

Quanto à legitimidade, repare-se, antes de mais, no Artigo 55, nº1, al. A) quando refere o “interesse direto e pessoal”. Contudo, estamos perante um caso de ação popular. Aqui não está em causa um interesse direto e pessoal. Na verdade, a legitimidade ativa conferida à ação popular dependeria de ser exercida independentemente do interesse pessoal ou de uma relação específica com os bens ou interesses difusos. Freitas do Amaral divide entre direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos sendo que estes últimos seriam aqueles em que estariam em causa bens públicos; contudo, VPS critica esta distinção.

A lei estipula claramente que é “independentemente de ter interesse pessoal”. Quanto a isto, VPS e Sérvulo Correia começaram por defender uma interpretação corretiva devido à confusão existente que à volta do Artigo girava nos anos 90, mas que, ainda assim, permanece de alguma forma. Logo, entendeu-se que o critério para distinção do nº1 do nº2 é o interesse pessoal: no nº2 não pode existir interesse na demanda e, além disso, o independentemente tem de ser entendido no sentido em que neste caso do º2 não pode existir interesse direito – a existir já não estaríamos no campo da ação popular nem da ação pública, por exemplo. Aliás, o Professor chega até a ilustrar com um exemplo: se há uma ação popular feita por uma associação de utentes dos transportes públicos do Porto para as obras do metro de Lisboa, parece absurdo dizer que existe legitimidade, ainda que, no caso de ser uma ação popular para defesa do interesse público, aí, já seria um caso diferente. Assim, o autor popular não tem nenhum interesse subjetivo, mas ocupará a posição processual de parte.

Quanto à ação popular (em causa no Acórdão em análise), esta está prevista no Artigo 52, nº3 da CRP, arts. 1º, nºs 1 e 2 e 12º, n.º 1 da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (“Lei da Ação Popular”) e, no art. 9º, n.º 2 do CPTA.

A ação popular pode ser vista como ações propostas por cidadãos na defesa de valores que interessam ao conjunto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualmente os autores. Contudo, é ainda de referir que não pode existir uma ação popular numa intimação de proteção de direitos, liberdades e garantias (Artigo 109.º e ss do CPTA), como já considerou o STA.

Quanto à ação popular, refere AROSO DE ALMEIDA que “[se alargou] o campo da incidência da ação popular, incluindo no elenco dos interesses difusos os valores ou bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território, e confere uma genérica capacidade de iniciativa processual ao Ministério Público” (Almeida, de Aroso; Alberto, Cadilha; 2009). Ainda o mesmo autor, entende que o Artigo 9, nº2 contém uma enumeração exemplificativa, especialmente quando conjugando com o Artigo 52, nº3 da CRP.

Finalmente, olhando para a Lei da Ação Popular – mais concretamente do Artigo 1, nº2 – parece que se adiciona a matéria do urbanismo e do ordenamento de território. Se assim não fosse, bastava que se invocassem qualquer artigo presente na Lei Fundamental e não pode ser algo tão abstrato como isto. Do Artigo 9º, nº2 do CPTA tem-se entendido que há uma remissão para a Lei 83/95: confere-se a tal legitimidade ativa (desde que preenchido o âmbito do Artigo 3º desta Lei). Ainda assim, o Professor Regente foi bastante crítico desta Lei dos anos 90. Hoje em dia, existem duas realidades com uma lógica acessória e secundária.

Complementarmente, VPS acredita que a ação popular não pode constituir a essência do Direito Administrativo; ainda assim, é vista como uma forma complementar da proteção do particular. Aliás, os casos de ação popular até hoje foram poucos, refere o mesmo. A lógica de VPS parte do princípio de que como humanos não somos todos altruístas: à partida, queremos é resolver o nosso problema, um problema individualizado.

Se a matéria do urbanismo e do ordenamento do território pode ser tipicamente integrada como contencioso administrativo, então o STA considerou (e parece até que bem) que se se pretendia assegurar a defesa dos bens e direitos do Município de Lisboa, evitar que se violasse a garantia constitucional da autonomia local e proteger a qualidade de vida dos Lisboetas. Desta forma, estas podem ser associadas à existência dos tais interesses difusos que são necessários para que exista uma ação deste caráter. Se é verdade que estes interesses de bens públicos (na aceção de FDA) não estão formalmente na lei, também é verdade que não faria sentido não os considerar na categoria de interesses difusos. Os interesses difusos são de todos, mas não são de ninguém em específico, porque a violação destes significaria um impacto, in casu, de todos os Lisboetas de alguma forma.

Assim, se a legitimidade processual se configura como “a existência de uma relação jurídica controvertida” e estando perante uma ação popular, terão legitimidade ativa, segundo o STA, “(…) [aqueles que] independentemente de qualquer lesão especifica na sua esfera jurídica, património ou demonstração de benefícios diretos e imediatos que derivariam da anulabilidade ou suspensão do ato, por estar em causa a defesa de “interesses difusos” gerais e unitários da comunidade quanto à regularidade de um concreto desempenho por parte da Administração” (STA, 2015), pelo exposto, parece que o STA esteve certo aquando a improcedência desta questão.

 

AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO, Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina, 2013.

PEREIRA DA SILVA, Vasco: Aulas teóricas de Contencioso Administrativo e Tributário, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2020

SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, 2015

Marta Coelho, subturma 3 

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