Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (processo 088/20.8BALSB)

Comentário ao acórdão 088/20.8BALSB

Em primeiro lugar, considero importante proceder a uma breve análise daquilo que é pedido e debatido neste acórdão, datado de 10 de setembro de 2020, do Supremo Tribunal Administrativo, onde foi intentada uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, bem como a declaração de ilegalidade de normas.
Para tal, e como pedido, terei em conta os dois pontos apresentados no sumário do acórdão supra referido que dispõem o seguinte:

•       I.        “A declaração de ilegalidade de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao caso concreto pode ter como fundamento a violação de normas e princípios constitucionais, sobretudo se esse pedido visa a desaplicação ao requerente de uma medida proibitiva no âmbito de um processo urgente de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias”;
•    II.       “A apreciação dos pressupostos processuais no âmbito da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias tem de atentar nas especiais características deste meio processual enquanto instrumento, entre nós, de obtenção de amparo constitucional”.

Ora, procedendo então a um breve resumo, temos a seguinte situação: Foi intentada uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, no Supremo Tribunal Administrativo (24º, nº1, al. iii) do ETAF e artigos 109º e seguintes do CPTA), contra a Presidência do Conselho de Ministros, sendo pedida a declaração de inconstitucionalidade das normas que constam dos pontos 1,2 e 8 da Resolução de Ministros nº55-A/2020 e ainda do artigo 15º do anexo a esta resolução, mas com uma particularidade – que os efeitos fossem circunscritos ao requerente. Na opinião deste estava a ser violado um direito fundamental, nomeadamente o direito à reunião com amigos, familiares, etc. Na base desse pedido, estava uma proibição de ajuntamentos de 10/20 pessoas, dada a “b) Limitação ou condicionamento de acesso, circulação ou permanência de pessoas em espaços frequentados pelo público, bem como dispersão das concentrações de 20 ou 10 pessoas, consoante a situação declarada no respetivo local seja de alerta ou contingência, respetivamente, salvo se pertencerem ao mesmo agregado familiar”. Foi também pedida a condenação da Presidência do Conselho de Ministros a exercer a sua competência relativamente às forças policiais, bem como outras autoridades públicas, mas agora com o intuito de não se impedir ao requerente e às pessoas que com ele reunissem, de exercer plenamente a sua liberdade jusfundamental de reunião – direito que, na ótica do requerente, estaria aqui em causa, através da existência da Resolução do Conselho de Ministros.

Fica desde já uma primeira questão atinente a um dos primeiros pontos apresentados no sumário deste acórdão – se pode haver uma declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto com fundamento na violação de normas e princípios constitucionais, então uma norma que não seja circunscrita ao caso concreto, mesmo que ilegal, pode vigorar? Será que a formulação desta frase foi a mais feliz? E questiono ainda: será esta afirmação assim tão linear? E se a violação das normas e princípios constitucionais forem justificáveis à luz de uma situação concreta?

Ora, a requerida, apresenta uma defesa por exceção, apresentando 5 fatores: falta de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, ilegitimidade passiva da Presidência do Conselho de Ministros; impropriedade do meio processual; incompetência hierárquica do STA para decidir do pedido atinente às forças policiais e às autoridades públicas e ainda apresenta defesa por impugnação, afirmando que as normas impugnadas pela requerente tinham conformidade constitucional.

Estamos perante uma situação em que importa chamar à colação o disposto no artigo 73º, nº2 CPTA, sendo que a existência deste preceito tem despoletado diversas opiniões na doutrina. Questiona-se se um pedido que pretenda requerer a declaração de ilegalidade por inconstitucionalidade da norma com efeitos pessoais, pode ou não ser admitido. Não obstante isto, para o Tribunal, o meio processual utilizado pelo requerente, seria a única forma de assegurar o que está disposto no artigo 268º, nº5 da CRP. Estamos perante uma situação em que a declaração de inconstitucionalidade pretende ter apenas efeitos pessoais e não uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, sendo que não se poderia alegar a falta de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, pelo facto de se pretender a inconstitucionalidade da norma. O que está aqui em causa, na ótica do STA, corresponde ao controlo da aplicação da norma e do efeito da mesma e não saber se esta é ou não constitucional/inconstitucional e, portanto, não havia falta de jurisdição deste STA porque se tratava de um âmbito circunscrito a efeitos pessoas e não seria um controlo normativo.

Por outro lado, o Tribunal justifica a urgência do processo a ser utilizado para “desculpar” ou atenuar o facto de ter sido alegado não o Conselho de Ministros, mas sim a Presidência do Conselho de Ministros. Ora, não me parece de se fazer um juízo de valor no que diz respeito “à intima relação intersubjetiva institucional existente entre o conselho de ministros e a presidência” pois que, não seria este fator que ia assegurar a tutela jurisdicional efetiva do direito fundamental. Pelo que não posso concordar com o Tribunal neste aspeto. Estar a proceder a uma simplificação processual faz efetivamente sentido em processos urgentes, mas com algumas ressalvas. Há que respeitar certos aspetos, nomeadamente ter em conta o que dispõe o artigo 10º, nº1 e 10º, nº2 do CPTA, isto é, a legitimidade passiva seria a pessoa coletiva e não a um órgão que dela faça parte, e isso poderia levar à existência de uma exceção dilatória e à consequente absolvição da instância. Podia-se argumentar que ao juiz é conferido um poder de gestão processual de forma a tornar o processo mais célere, nos termos do artigo 7º-A CPTA. Este argumento parece-me mais correto do que afirmar que não havia ilegitimidade passiva devido à íntima relação entre o conselho de ministros e a presidência. Em suma, parece-me fazer mais sentido justificar pelo facto da necessidade de um processo de "andamento célere" do que a íntima relação referida pelo tribunal.  

Por outro lado, parece à Presidência de Conselho de Ministros que se está a utilizar a intimação para a proteção de direitos como um meio impugnatório e não como uma forma de obter a ilegalidade da norma com efeitos pessoais. Parece-me, pelo contrário, que este seria um meio adequado para obter a tutela “urgente” para a alegada lesão de direitos, liberdades e garantias, dado que se se fosse pela impugnação de normas ou de uma providência cautelar, a decisão não seria adequada, pois seria provisória. Apesar disto, não creio que este seria o meio mais adequado. Não seria o meio mais adequado, na minha opinião porque, como refere o Tribunal, o pedido, tal como ele é feito, seria inútil uma vez que as pessoas com quem este se pretende eventualmente reunir, não veriam a desaplicação desta norma a si mesmas. Não me parece, ainda, correto referir que como não existe outra via não se possa invocar a falta de procedimento de outro meio. Este argumento é fraco. Se se me permite fazer uma crítica, parece-me que ao argumentar assim é dizer que havendo uma lacuna se pode aplicar um processo mesmo que este não seja o mais adequado. Contudo, apesar de considerar que estamos perante uma argumentação fraca e de fácil afastamento, parece-me que, de forma a tutelar o disposto no artigo 20º/5 CRP, esta seria a solução que, aparentemente, mais se adequava à proteção do direito alegado pelo requerente.

Em relação às forças policiais, cabe me concordar com o STA, no sentido de que não sei até que ponto é que o STA teria competência primeiramente, dado que o pedido deveria ser formulado contra a entidade responsável. No entanto, existe uma disposição no nosso ordenamento que pretende dar continuidade ao processo, nomeadamente o artigo 21º, nº1 CPTA, pelo que o STA seria competente para conhecer da questão.

O STA, ponderando os argumentos da fundamentação da Presidência do Conselho de Ministro, julga improcedente a intimação, dando, pois, razão à requerida, dado o panorama que existia a nível de saúde pública naquele momento.

No que diz respeito aos requisitos processuais do processo urgente, em relação ao primeiro pressuposto de urgência, não vejo razão pela qual esta seja fundada, dada a situação de saúde publica  e a pandemia que decorre, bem com o fim que se pretende atingir com esta medida. Apesar das proibições terem eficácia imediata, e poder parecer que há efetivamente uma urgência, parece-me ser de ponderar a existência de outros valores aqui em causa. 

A presidência do Conselho de Ministros vem referir, num dos argumentos que concorrem para a sua defesa por exceção que há falta de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais. A questão discutida em tribunal é diferente e a que já fiz referência supra. O que está aqui em causa prende-se com um pedido de declaração de inconstitucionalidade de normas, não  com força obrigatória geral, mas sim  com uma desaplicação das normas a si mesmo. Pelo que, neste aspeto, não posso efetivamente concordar com a Presidência de Conselho de Ministros, dado serem duas situações distintas. 

Por outro lado, não posso concordar com o argumento utilizado pelo tribunal, dando mais uma vez primazia ao mecanismo processual, quase que “ignorando” a matéria de direito. Ora, a Presidência de Conselhos de Ministros não realizou a resolução a que se está aludir. Por oposição, quem o fez foi o Conselho de Ministros e estes são dois órgãos diferentes. A requerida em apreço não faz parte do Governo e difere do Conselho de Ministros. A simplificação processual é algo extremamente relevante no nosso ordenamento. Contudo, e não menosprezando a necessidade desta, não se deve sem demais fundamentar que a legitimidade passiva estava preenchida apenas por uma questão de simplificação processual, na minha ótica.       

No que diz respeito à questão do STA não ter competência para decidir do segundo pedido, nomeadamente o atinente às forças policiais, não deixo de considerar que teria lugar a aplicação do artigo 21º, nº1 do CPTA, como já referi. Contudo, questiono a sua excessividade, dado mais uma vez, toda a situação que serve de pano de fundo a esta Resolução, nomeadamente a  existência de uma pandemia e, com isso, de medidas excecionais. Não pretendo, com isto, afirmar que os direitos devam ser suspensos sem mais, mas apenas que deve haver uma proporcionalidade nas medidas tomadas e requeridas. Este pedido, em particular, parece-me não infundado como refere o tribunal, mas excessivo. E de facto, tenho a concordar quando o tribunal refere que este pedido será inútil caso o Tribunal viesse a dar razão ao requerente. Havendo lugar à desaplicação da norma, já não havia a proibição e portanto os órgãos da polícia e as demais autoridades públicas não podiam condenar o requerente por supostamente violar algo que já não era a si aplicado. Ainda no que diz respeito à inutilidade do pedido, não vejo como uma desaplicação da norma a si mesmo conseguiria tutelar o direito pretendido, dado que, e como referi anteriormente, aqueles com quem este se pretende juntar não podiam fazê-lo. Assim sendo, parece-me de ponderar, ao invés, uma ação que declarasse a ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do artigo 73º, nº1 CPTA e averiguar se haveria ou não provimento – vide 72º, nº2 CPTA. Mas aqui a questão volta a colocar-se, pois, não sendo um processo simplificado, o direito não seria tutelado em tempo útil, mas como referi, ainda que o processo pudesse ser efetivamente mais célere, não teria cabimento na prática. O resultado que se pretendia não ia ser atingido.

Por tudo isto, considero que a fundamentação, quer por parte do tribunal, quer por parte do requerente, quer mesmo por parte da requerida, não foi a mais feliz. Poderia fazer sentido a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, consagrado no artigo 109º CPTA, mas teria de ser justificado e, não querendo repetir, teria de ter em conta a situação atual. Este limite de ajuntamento está relacionado com a não propagação da doença e com a saúde pública e, parece-me ter falhado esta análise e ter sido dada pouca relevância. Fora este assunto, e considerando que poderia haver razões para o procedimento correr, dada a urgência da situação, se fosse conferida apenas uma tutela provisória, quando houvesse lugar à ação principal, esta já seria inútil e portanto está aqui subjacente uma tutela urgente e definitiva. Mas reitero, não me parece fazer muito sentido a defesa deste direito (pelo menos enquanto aplicável ao caso concreto e da forma que se pretende) pelo carácter de inutilidade que referi supra. As normas continuariam a aplicar-se a outras pessoas com quem este, provavelmente, quererá reunir-se.

 

 

                                                                                               Inês Visitação, nº58237