IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS – LEGITIMIDADE ATIVA DO ARTIGO 55.º CPTA

 

IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS – LEGITIMIDADE ATIVA DO ARTIGO 55.º CPTA

 

I. Os pressupostos processuais no Contencioso Administrativo, em especial a legitimidade ativa

 

Tal como no Processo Civil, que aliás é subsidiariamente aplicável ao processo administrativo, por via do artigo 1.º do Código de Processo nos tribunais Administrativos (doravante CPTA), também no processo administrativo é necessário aferir-se de um conjunto de pressupostos processuais que constituirão condições para que o Tribunal aprecie o mérito do pedido formulado, condenando ou indeferindo a providência requerida. Neste âmbito, o legislador goza de uma ampla liberdade de conformação, onde inclui a possibilidade de submeter o acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, ao preenchimento de determinados pressupostos formais, que condicionam o exercício do direito, estando, no entanto, sujeito a limites, não podendo criar pressupostos intoleráveis ou injustificados.

A não observância destes pressupostos processuais acarreta uma rejeição da ação e consequentemente, o juiz abstém-se de conhecer do pedido[1].

No que toca nos pressupostos em relação aos sujeitos, podemos destacar a personalidade judiciária, a capacidade judiciária, o patrocínio judiciário e a legitimidade das partes, a ativa e a passiva.

O CPTA trata no seu artigo 9.º a matéria da legitimidade ativa, e nos termos desta disposição a mesma é de caráter residual, uma vez que é derrogada por um conjunto de soluções especiais que o CPTA estabelece para os diferentes tipos de pretensões

 

II. Legitimidade para impugnação de atos administrativos

 

O regime que consta do artigo 55.º/1 alínea a) CPTA consubstancia uma dessas soluções especiais consagrando o regime da legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos, que me proponho a analisar e que tem como redação atual:

 

“1. Tem legitimidade para impugnar um ato administrativo:

a) Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Analisando então o artigo 55.º/1 al. a), temos presente o seguinte: para que se verifique a existência de legitimidade para impugnação de atos administrativos tem que haver um interesse direto e pessoal. Foi o professor Marcello Caetano que começou por apresentar o interesse em Contencioso Administrativo de forma tripartida elencando o elemento pessoal, direto e legítimo, incluindo esta última característica pelo facto de considerar que o interesse deveria representar uma utilidade para o autor que não fosse reprovada pela ordem jurídica.

 

Referem os professores Mário Aroso de Almeida[2] e Vieira de Andrade[3] que o interesse pessoal se consubstancia na exigência de que a utilidade que o interessado visa com a impugnação do ato seja pessoal e, neste sentido, que se reivindique para si próprio, sendo titular do interesse em nome do qual se move o processo.

Em relação ao interesse direto, tem entendido a doutrina e a jurisprudência que este diz respeito a saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir a anulação ou declaração de nulidade do ato. Neste sentido pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo referindo que não gozam de legitimidade aqueles cujo interesse não é direito e imediato e, por isso, que a tutela requerida se traduz num benefício atual, mas meramente longínquo[4] .

 

A questão que mais suscita dúvidas no âmbito deste artigo é a de saber se se exige a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos ou se também poderá abranger os meros interesses de facto, que não decorrem de uma posição normativo-subjetiva.

Para os professores Rui Manchete, José Duarte Coimbra e Vasco Pereira da Silva será sempre necessário alegar ser titular de um direito subjetivo, não sendo suficiente a alegação de vantagens meramente económicas ou outras, referindo ainda o professor que o interesse pessoal engloba tanto os denominados direitos subjetivos, como os interesse legítimos ainda que difusos[5]. A este propósito, refere até o professor José Duarte Coimbra[6] que caso assim não fosse, estaríamos a “abrir porta para que possam ser qualquer coisa” e desta forma “entupir” os tribunais porque tudo seria admissível. Estes autores detêm uma posição subjetivista, pelo que, tornará o alcance da legitimidade ativa mais restrita no que toca à impugnação de atos administrativos.

 

Em sentido contrário pronunciaram-se os professores Vieira de Andrade e Sérvulo Correia, argumentando que não seria necessário que a norma violada pela administração violasse a proteção de um bem jurídico do autor, bastando que se quisesse proteger um interesse simples. Encontramos alguma doutrina neste sentido, nomeadamente afirmando que “o interesse pessoal poderá advir de uma simples detenção dum interesse meramente formal, pelo que gozam de legitimidade processual ativa aqueles que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um ato de tolerância do poder político”[7], defendendo esta jurisprudência que será de rejeitar uma interpretação restritiva e com um alcance objetivista do que se deva entender por interesse direto e pessoal, uma vez que se estaria a restringir o direito constitucional de acesso ao direito e a uma tutela judicial efetiva.

 

Seguindo a linha de pensamentos dos Autores que consideram não se poder incluir na previsão do artigo 55.º, n.º 1 al. a) CPTA os meros interesses de facto, por serem passíveis de levar a resultados extremos e à enchente dos tribunais administrativos com ações pouco pertinentes, caberá então averiguar e delimitar qual o interesse que devemos ter em conta.

O artigo 39.º CPTA consagra o interesse processual e, segundo o disposto neste artigo os terá interesse processual quem invoque uma utilidade ou vantagem imediata na providência jurisdicional pretendida.

No entanto, contrapondo o interesse processual consagrado neste artigo 39.º com o que já foi referido ao longo desta exposição, parece-me que o artigo 55.º, n.º 1 alínea a) é mais exigente neste âmbito. Se pudéssemos concluir que tem interesse processual quem simplesmente invoque uma utilidade ou uma vantagem imediata, poderíamos estar a assumir que se enquadravam aqui também os meros interesses de facto, já que supra criticámos serem admissíveis por variadas razões. Neste sentido, o professor José Duarte Coimbra dá o seguinte exemplo[8]: perante um ato de atribuição de uma Bolsa de investigação, qualquer sujeito que se sentisse infeliz por essa atribuição, mesmo que por motivos estritamente pessoais, como por exemplo o facto de ter um desentendimento com o bolseiro, poderia impugnar o ato. Ora, estes tipos de situações não poderão ser admissíveis.

Do interesse consagrado no artigo 55.º, n.º 1 alínea a) CPTA terá que constar uma lesão efetiva, uma atualidade do interesse e a prova de que essa lesão se repercute no interessado, afetando os seus direitos e interesses legalmente protegidos.

 

III. Conclusão

Face ao exposto, considero que a não inclusão dos meros interesses de factos na previsão do artigo 55.º, n.º 1 al. a) no que toca à legitimidade ativa para impugnação dos atos parece-me a melhor e mais adequada solução, não só por ser nesse sentido que vai a maior parte da jurisprudência e doutrina, mas principalmente, a meu ver, por razões de ordem prática, para impedir o entupimento da jurisdição administrativa e, consequentemente poder haver um melhor e mais célere funcionamento da mesma.

Não se pode considerar que esta solução configure uma menor proteção aos particulares e uma consequente violação do direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva tutelada pela nossa Constituição da República Portuguesa, isto porque os direitos e interesses legalmente protegidos a que o artigo faz alusão deve ser interpretado de uma forma ampla, tal como referem vários autores, estando em causa qualquer posição jurídica ativa, seja ela trata de que forma for, ou seja, podendo assumir a forma de direito interesse legalmente protegido ou simplesmente uma faculdade.

 

BIBLIOGRAFIA

• ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo – Almedina, Coimbra, 3ª edição, 2019
• ANDRADE, Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições) – Almedina, Coimbra, 15ª Edição, 2016
• CAETANO, Marcello – Manual de Direito Administrativo, Volume II – Almedina, Coimbra, 10ª Edição, 2017
• COIMBRA, José Duarte – A «legitimidade» do interesse na legitimidade activa de particulares para impugnação de actos administrativos, publicado no site do ICJP – Instituto de Ciências Jurídico- Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
• SILVA, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo administrativo – Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2016

 Ana Sofia Passos

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[1] ANDRADE, Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições) – Almedina, Coimbra, 15ª Edição, 2016

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo – Almedina, Coimbra, 3ª edição, 2019

[3] ANDRADE, Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições) – Almedina, Coimbra, 15ª Edição, 2016

[4] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 21 de outubro de 2009, processo n.º 01054/08   

[5] SILVA, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo administrativo – Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2016

[6] COIMBRA, José Duarte – A «legitimidade» do interesse na legitimidade activa de particulares para impugnação de actos administrativos, publicado no site do ICJP – Instituto de Ciências Jurídico- Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

[7] Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 9 de Fevereiro de 2006, processo n.º 00228/04.

[8] COIMBRA, José Duarte – A «legitimidade» do interesse na legitimidade activa de particulares para impugnação de actos administrativos, publicado no site do ICJP – Instituto de Ciências Jurídico-políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa