Intimação para proteção de Direitos, liberdades e garantias (Acórdão STA 2020
Quanto à declaração de ilegalidade de normas imediatamente operativas, esta foi uma novidade do CPTA de 2002/2004, sendo que está regulado no Artigo 109.º e ss do CPTA. Desde logo que, com a leitura do n.º1 e do n.º2 do mesmo, se consegue aferir o que é esta intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Ainda assim, “(…) este meio processual de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, regulado nos artigos 109.º a 111.º do CPTA, destina‑se a dar cumprimento à exigência ditada pelo artigo 20.º, n.º 5, da CRP quando nele se estatui que para «(…) defesa dos direitos, liberdades e garantais pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos», normativo este que constitui uma das mais relevantes inovações introduzidas pela Lei Constitucional n.º 1/97 (AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO; 2007; pp- 273-274).
Fazendo uma análise mais
profunda do disposto no nº1 do Artigo 109.º, existem aqui vários critérios –
sendo que se seguirá estruturalmente a analisada por Vieira de Andrade - escolhidos
para que estejamos perante uma intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias:
a)
A
necessidade de uma célere emissão de uma decisão de mérito;
O que se deve entender
por especial urgência? Segundo o STA, a “sua aferição cinge-se às
circunstâncias do caso concreto e não é suscetível de gerar (…) controvérsia –
a jurisprudência e a doutrina têm debatido ampla e consensualmente esta
matéria”. Além disso, a especial urgência também se prende com a circunstância
de que pode não ser possível, para que haja efeito útil e para salvaguardar o
interesse do requerente e os seus Direitos, o decretamento provisório de uma
providência cautelar. Como refere Mário Aroso de Almeida, as providências
cautelares não podem ser utilizadas para obter resultados definitivos.
Aliás, a própria
tramitação será rápida: estamos perante um caso de urgência e, não faria
sentido, se assim não fosse. A lei prevê um processo para os processos simples
e de urgência normal (Artigo 110, nº1 e nº2) e outro para processos complexos de
urgência normal (nº3) e, finalmente, um terceiro para situações de especial
urgência (Artigo 111.º) onde, como explica Vieira de Andrade, existirá uma tramitação mais célere.
b)
Que essa decisão
seja indispensável para proteção de um direito, liberdade e garantia;
E, note-se, que segundo
Vasco Pereira da Silva e Vieira de Andrade, incluirá, igualmente, os direitos
de natureza análogo através do Artigo 17.º da CRP.
Acontece que existe uma
discussão sobre se apenas os DLG de natureza pessoal estariam incluídas. Para
Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, aplica-se a todos: pode haver
um alargamento. Contrariamente, temos Amado Gomes e Vieira de Andrade: diz
respeito somente ao exercício do próprio direito, liberdade ou garantia.
c)
Que a
Administração adote uma conduta positiva ou negativa;
d)
Que não seja
possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar
Apesar de não ser
propriamente a questão central do Acórdão, é possível, através do estatuído no
Artigo 110-Aº do CPTA, uma convolação: existe nos casos em que faltando o
requisito da especial urgência, o juiz fixará um prazo para o autor substituir
a petição. Ainda assim, alguma doutrina sustena que o juiz decretar a
providência (previsto no nº2) iria pôr em causa o princípio do dispositivo,
porque, na verdade, o autor não teve iniciativa na marcha desse procedimento.
Tanto a providência
cautelar como a intimação são processos urgentes, segundo o Artigo 36 do CPA.
No entanto, a intimação serve para questões que devam ser resolvidas
imediatamente na visão de Vieira de Andrade.
Quanto ao Acórdão em questão, A, autora, intentou contra a
Presidência do Conselho de Ministros, pedindo:
a) 1) a declaração
de inconstitucionalidade, com efeitos circunscritos a si, das normas
proibitivas de ajuntamentos retiradas da conjugação dos pontos 1, 2 e 8 da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 55-A/2020 e ainda a que se encontra no Artigo 15.º do Anexo àquela Resolução e, bem assim, de quaisquer normas análogas
que viessem a ser aprovadas por renovação do conteúdo da mencionada Resolução;
b) 2) A condenação da Presidência do
Conselho de Ministros a exercer a sua competência relativamente às forças
policiais e demais autoridades públicas no sentido de não impedirem o
Requerente e as pessoas que com ele venham a estar reunidas de exercer
plenamente a sua liberdade jusfundamental de reunião.
Quanto ao instrumento legislativo onde vigoravam as
restrições devido ao COVID-19, esta Resolução do Conselho de ministros foi
alterada algumas vezes; ainda assim, pretende o requerente impugnar a Resolução
do conselho de ministros nº68(2020 de 28 de Agosto de 2020, tal como qualquer norma análoga que possa vir a ser imposta futuramente.
Dado que o objeto da questão é, fundamentalmente, a
intimação para proteção de Direitos, liberdades e garantias e, consequentemente,
os seus pressupostos, a análise ao Acórdão debruçar-se-á fundamentalmente sobre
estes temas.
Qual a fundamentação?
Em primeiro lugar, refere-se que a ação não devia ter sido
proposta no STA com base no Artigo 73, nº2 do CPTA, dado que estamos perante um
pedido que postula a declaração de ilegalidade por inconstitucionalidade da
norma com efeito pessoais.
Quanto à norma do Artigo 73, nº2 do CPTA as interpretações são
várias, sendo que existem autores que defendem que um pedido deste caráter não pode
ser formulado no STA devido ao facto de ser uma interpretação em conformidade
com a CRP e, ainda, porque a mesma violaria a reserva de jurisdição
constitucional.
Quanto à posição da jurisprudência, ainda não tinha existido
nenhuma pronuncia sobre isso. Mas é importante reparar que o pedido do autor
não se consubstancia numa desaplicação com força obrigatória geral, mas antes “com
efeito pessoais”, ou seja, isto é um pedido com teor pessoal. Assim, o STA
refere que apenas neste caso, isto é, apenas no caso em que “[o] autor [pretende]
obter tutela jurisdicional efetiva perante uma norma que, como é o caso, sendo
imediatamente operativa, viola, no seu entender, direitos, liberdade e garantias
(no caso, até pessoais)” é possível que a ação possa ser proposta no STA, tendo
o mesmo competência para tal. É a única via processual para que o lesado possa
obter a tutela adequada que, este caso, será a desaplicação de uma norma. Além
disso, esta via é a única que não esvaziaria o conteúdo do nº5 do Artigo 268º da
CRP.
Quanto ao facto de violar a reserva da jurisdição
constitucional, o STA sustentou que o facto do TC ter a reserva do conhecimento
das questões da constitucionalidade aplica-se no âmbito do processo de fiscalização,
estando tal delimitação consagrada constitucionalmente no Artigo 281, nº1 e nº2
e 282º da CRP e no Artigo 82º da Lei do TC; assim, não era este um processo de fiscalização,
mas sim de desaplicação de uma norma a titulo pessoal. O STA defendeu, então, não
estando perante uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória
geral e, citando, agora, o mesmo: “O objeto do processo judicial
administrativo é o controlo dos efeitos diretos e imediatos que a norma, por ser
imediatamente operativa, produz na esfera jurídica do lesado e não um juízo
puramente normativo de desvalor constitucional.” Por esta razão, o STA não tinha
falta de jurisdição. É exatamente por se pretender uma declaração de
ilegalidade da norma com efeitos pessoas no âmbito de uma ação administrativa
de impugnação de normas que não se poderia referir que deveria ser o TC a
fiscalizar estas. Não há aqui controlo normativo e não é isso que o STA
pretenderá fazer quando proferir a sua decisão; o STA irá (ou não) analisar e
ver se existe fundamento para considerar que os DLGs de A são violados. Caso
tal se venha a demonstrar, o Estado não lhe poderia aplicar a norma onde se proíbe
ajuntamentos de mais de 10 ou 20 pessoas em espaço público.
Quanto à ilegitimidade passiva da presidência do Conselho de Ministros: a requerida alegou que é o Conselho de Ministros e não a presidência, que seria o autor da sua resolução. Assim, pretendia que a requerida fosse absolvida da instância.
No entanto, sendo este um processo de caráter urgente e, além
disso, por estarem em causa DLG, o juiz tem poderes especialmente reforçado
(Artigo 7ºA CPTA e 110º e 110º A CRTAA). Existem uma série de princípios que
são de seguir, tal como o da colaboração com
juiz, da justiça material, entre outros.
Assim, é dada razão à requerida no que toca ao facto de que
o autor da resolução é o Conselho de Ministros, mas ainda assim, considerou o
STA, que existe uma relação intersubjetiva entre o conselho de Ministros e a
sua Presidência e, para mais, pretendeu o autor “superar a dificuldade” (como refere
o STA) e imputar tal a uma única entidade. Como se mencionou antes, é um
processo urgente onde é necessário assegurar o efeito útil da decisão e,
portanto, esta exigência acabaria por ser “ultrapassada”. Aliás, veja-se a
exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 331/XII, que originou a Lei º10/2015: "O sexto aspeto, como reflexo da necessidade de garantir uma tutela
jurisdicional plena, diz respeito à proposta de permitir a substituição de
petições de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias por
requerimentos cautelares, quando não se preencham os exigentes pressupostos de
que depende a admissibilidade dos primeiros[…]”.
Assim, estando o pedido percetível não seria, in casu, a exceção
de legitimidade passiva que prevaleceria sobre a importância da tutela
jurisdicional efetiva e, aqui, sobre a sua urgência.
No que toca à impropriedade do meio processual para a formulação do primeiro pedido, a requerida defende que o Requerente não podia instaurar uma ação de proteção de DLG; a intimação só podia ter como resultado uma sentença condenatória e não podia ser utilizada como meio impugnatória.
O STA resolveu que a requerida não podia, de forma alguma,
ter razão: bastará ver a proposta de lei n.º 92/VII que deu origem à Lei n.º 15/2002 onde o legislador quis, com o meio processual deste cariz, “(…) dar
cumprimento à determinação contida no Artigo 20, nº5 da CRP. Assim, não se
pretende que os direitos dos cidadãos fossem desprotegidos". Aliás, o STA defende
então que este era o meio adequado e que esta proteção não podia ser dada através
da tutela cautelar.
No entanto, repare-se que o requerente pretende obter a
desaplicação da norma que proíbe a reunião que se consubstancia num direito
fundamental de exercício coletivo. O facto dessa decisão só se aplicar a ele
(pois tem somente efeitos pessoais) tornaria a decisão inútil, ou seja, o
requerente podia, de facto, reunir; mas com quem? As restantes pessoas não
intentaram uma ação e não estão abrangidas por esta do Requerente A. Seria
proibido para as pessoas da reunião, mas não para A. Assim, era impraticável que
o requerente conseguisse obter a tutela do Direito que vê a ser violado.
Ainda assim, apesar de ser de exercício coletivo, continua a ser um direito fundamental que pertence a cada indivíduo, não se deixando de apreciar a questão.Assim, sendo impossível chamar os restantes indivíduos com que A pretenderia, quiçá, reunir e não se querendo deixar de dar tutela ao lesado, este argumento também não procede.
E, finalmente, da incompetência hierárquica do STA para julgar o pedido de condenação da Presidência do Conselho de Ministros: Teria de ser formulado contra a entidade administrativa competente, ou seja, o Ministro responsável pela tutela das forças policiais, e, para conhecer de um tal pedido não seria competente o Supremo Tribunal Administrativo e sim o Tribunal Administrativo de Círculo, por força das regras do ETAF. Não procede este argumento, tal como não procedeu anteriormente, bastando para tal o Artigo 21, nº1 do CPTA.
De facto, parece que o STA ter considerado esta ação
improcedente foi certa. O meio utilizado foi o certo, pelas razões enunciadas
(respeita todos os pressupostos do Artigo 109.º do CPTA): diz respeito a direitos,
liberdades e garantias, tinha uma especial urgência (na medida em que as normas
eram temporalmente delimitadas, sem prejuízo da sua renovação ou extensão, se
necessário. Quanto ao facto de o STA ter competência para as julgar, nós
estamos perante atos da Administração a fim de prosseguir o interesse público; uma
Resolução do Conselho de Ministros não é um ato legislativo – nos termos em que
não consagra opções primárias - e é necessário respeitar o princípio da
separação de poderes. Além disso, o autor fez questão de referir que a ação
intentada era a título pessoal… Caso não fosse, aí teria que se recorrer à
tutela oferecida pelo Tribunal Constitucional.
Parece, aliás, que caso A tivesse ganho a ação, isso sim
corresponderia a uma violação do princípio da igualdade: no limite (e apesar de
parecer rebuscado), cada um de nós podia intentar uma ação deste cariz e,
porventura, ser procedente. Assim sendo, onde ficaria a prossecução do
interesse público e a tentativa de tentar diminuir o impacto desta pandemia? Tal
era esvaziado. A sociedade passa por momentos difíceis onde tivemos que nos conformar
– ou pelo menos tentar conformar – com a restrição dos nossos direitos,
liberdades e garantias. Existem medidas que, porventura, possam ser
consideradas mais abusivas e, existiram até manifestações devido a violações de
hierarquia. No entanto, é de lembrar que temos aqui valores que, apesar de também
se manifestarem a nível individual, pertencem a todos: a saúde pública. A
imposição de um número máximo de pessoas para ajuntamento não parece que viole
o princípio da proporcionalidade, nem o da igualdade. Aliás, o efeito que o
autor pretendia obter nem poderia vir a ter efeito útil (seguindo a argumentação
do STA que considero pertinente). No entanto, segundo o Artigo 20.º, a tutela
jurisdicional é de todos, é um direito consagrado num Estado de Direito
democrático e, parece ser, sempre vantajoso que todos possamos tirar vantagem
deste.
ACÓRDÃO, Supremo Tribunal de Administrativo (16-05-2019) com relação de Maria Benedita Urbano;
ACÓRDÃO, Supremo Tribunal Administrativo 10-09-2020) com relação de Suzana Tavares da Silva);
AROSO DE ALMEIDA, Mário, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, 2007;
AROSO DE ALMEIDA,
Mário, Manual de Processo
Administrativo, Coimbra: Almedina, 2013;
PEREIRA DA SILVA, Vasco: Aulas teóricas de Contencioso Administrativo
e Tributário, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2020;
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos; A justiça administrativa, 12ª edição, 2012
Marta Coelho
Subturma 3, nº 58096
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