Ministério Público: a ambivalência de funções e constante evolução
1- O que é o MP- evolução histórica e
características
O
Ministério Público é um órgão de administração da justiça, integrado na função
judicial do Estado.
Apresenta-se
como uma magistratura paralela e independente da magistratura judicial em que os
agentes do Ministério Público são magistrados em termos equiparáveis aos
juízes em termos de deveres para com a justiça.
O
Ministério Público é uma instituição que tem por finalidade garantir o direito
à igualdade e a igualdade perante o Direito, bem como o rigoroso cumprimento
das leis à luz dos princípios democráticos.
Este é um
órgão do poder judicial, participando, com autonomia, na administração da
justiça.
— a Procuradoria-Geral
da República, que
corresponde a um órgão superior, presidido pelo Procurador-Geral da República
(artigos 220.º/1/2,
CRP; 15.º do
EMP);
— as Procuradorias-Gerais
Regionais, órgãos que asseguram a representação do Ministério Público no
Tribunal da Relação e no Tribunal Central Administrativo, assim como a direção,
coordenação e fiscalização da atividade do Ministério Público no âmbito da sua
área territorial. São dirigidas por procuradores-gerais-adjuntos, com a designação
de Procuradores-gerais regionais (artigos 65.º/67.º do EMP);
— as Procuradorias da
República de Comarca, órgãos direção, coordenação, e
fiscalização da atividade do Ministério Público compreendidos na área da
comarca respetiva e nos departamentos e procuradorias que a integram (artigos 73.º/74.º/75.º do EMP);
— as Procuradorias da
República Administrativas e Fiscais, são órgãos de direção, coordenação e
fiscalização da atividade do Ministério Público e são coordenadas por um
procurador-geral-adjunto, com a designação de Coordenador da Procuradoria da
República administrativa e fiscal (artigo 88.º EMP).
No que
concerne à origem do Ministério Público é pacífico na doutrina que tal ocorreu,
em Portugal, no séc XIV.
No entanto, em 1832 surgiu um decreto-lei[1] que previa o seu funcionamento junto dos Tribunais Comuns e não dos Tribunais Administrativos, sendo que a sua função não seria a de representação do Estado mas sim a de exposição de opiniões fundamentadas que seriam tidas em conta no final de cada processo.
O regimento do Ministério Público surgiu com o decreto de 15 de dezembro de 1835, nele se estabelecendo um minucioso catálogo de normas de procedimento em que se inclui o dever de unidade, confirmando-se, no mais, as regras sobre hierarquia publicadas em 1832.
A reforma do contencioso de 2001/2002 veio determinar
a perda de algum excesso de protagonismo do Ministério Público, o que
contribuiu para a tentativa de um equilíbrio dos poderes dos intervenientes
processuais apesar deste continuar a representar o Estado em juízo.
Anteriormente, existiam dois momentos de intervenção necessária do MP em todos
os processos: a emissão do visto inicial e do visto final. Podia também
solicitar questões de índole processual que pudessem obstar à apreciação do
mérito da causa por parte do Tribunal. Hoje essa intervenção só ocorre uma
única vez e apenas quando o Ministério Público considerar que ela se justifica
em função da relevância da matéria em causa; além de não poder versar sobre
questões de índole processual como anteriormente.
A função do Ministério Publico, no que diz respeito à
coadjuvação do tribunal na realização do Direito, foi praticamente extinta.
Neste domínio surge a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem
no ac. Lobo Machado c. Portugal e Vermeulen c.
Bélgica[2], na qual se conclui
constituir uma violação do art. 6/1º da Convenção Europeia dos Direitos do
Homem a emissão de parecer escrita pelo MP sem que fosse assegurado o direito
de resposta do demandante.
Assim,
a intervenção do Ministério Público na discussão de julgamento foi eliminada,
mas a sua função como auxiliar do tribunal continuou a assumir alguma
relevância, designadamente nos seguintes momentos: pode pronunciar-se sobre o
mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de
interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores e bens
referidos no nº 2 do artigo 9º; nos processos impugnatórios, pode invocar
causas de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na petição, assim
como solicitar a realização de diligências instrutórias (nos 2
e 3 do artigo 85º CPTA); e pronunciar-se em sede de recurso quando não tenha
sido parte na ação (artigo 146º/1 CPTA).
2- Papel do MP na defesa da legalidade
Segundo o
art 219º CRP, bem como o art 51ºETAF, cumpre ao MP “defender a legalidade
democrática”.
Ora, esta
defesa da legalidade democrática passa, no que nos cumpre agora referir, pela
possibilidade do MP poder surgir no processo como autor, intentando ações
contra a AP quando estão em causa direitos dos particulares protegidos
constitucionalmente e que foram ou estão na iminência de seres lesados.
O CPTA, no
seu regime comum da legitimidade ativa, propaga este mesmo entendimento na
alínea b). Tendo em conta os diferentes artigos que tratam este problema de
modo especializado ao longo do código, compreendemos que a decisão foi
essencialmente a mesma: a de permitir ao MP a defesa dos particulares em juízo
independentemente do tipo de vício em causa.
Fora estas possibilidades de intervir no processo como autor, cabe ainda nos seus poderes para a defesa da legalidade democrática a consulta de processos e registos administrativos no exercício da ação pública (art 104º/2), legitimidade para requerer providências cautelares (artigo 112º/1), para pedir a suspensão com força obrigatória geral dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, (artigo 130º/2 CPTA), para interpor recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais, (artigo 141º/1 CPTA), para requerer a resolução de conflitos, segundo o artigo 136º CPTA entre outros constantes no mesmo diploma.
O que está em causa é uma iniciativa do Ministério Público no
sentido da eliminação do ordenamento jurídico de atos jurídicos ilegais pelos
quais a Administração formulou comandos concretos ou normativos, e da sua
substituição por outros, quando sejam devidos.
Deste modo, a legitimidade ativa do MP, nomeadamente a
constate do art 55º/1 alínea b) não esta dependente de qualquer tipo de vício,
o que se justifica pela prossecução das suas atribuições uma vez que se esta
possibilidade fosse restringida seria uma solução passível de inconstitucionalidade
dada a sua incompatibilidade com o disposto no art 219º CRP.
3- Papel do MP na representação do Estado
Ao
Ministério Público compete a representação do Estado em juízo de modo a poder
defender os interesses da comunidade, sendo que a natureza da representação é
bastante discutida entre nós. Estaremos perante uma representação orgânica?
Legal? Ou um mero patrocínio judiciário?
Ora, na representação, um sujeito atua em nome de
outrem, realizando atos jurídicos em seu nome, quer a representação seja lega,
quer seja voluntária. Por sua vez, a representação orgânica ocorre quando esta
é assumida por um órgão do representado.
Tradicionalmente,
tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma
representação orgânica, na medida em que é um órgão do Estado.
Mesmo nesses casos, o Ministério Público atua de forma imparcial e isenta e não comandado por qualquer órgão específico do aparelho do Estado.
Em matéria de representação processual do Estado, o
CPTA apresentava, ainda há pouco tempo, uma solução dual. A representação
processual cabia, por regra, a advogados ou licenciados em Direito com funções
de apoio jurídico. Mas nos processos que tinham por objeto relações
contratuais e de responsabilidade, a representação processual do Estado era
obrigatoriamente assegurada pelo Ministério Público, artigo 11º/2 CPTA. Ficavam
assim excluídas do âmbito de representação do Ministério Público a
representação das pessoas coletivas de direito público e a representação
processual em todas as formas de ação que não diziam respeito a relações
contratuais e responsabilidade. Tal restrição ao papel do Ministério Público
devia-se ao facto de a representação processual do Estado operar apenas em
ações em que estivessem em causa interesses patrimoniais estaduais.
Contudo,
nos dias de hoje o art 11º CPTA já não faz esta distinção e, desde a lei
118/2019 consagra uma expressão inovadora e problemática, tendo dado azo a
diversos problemas de interpretação (e que será analisada infra com o auxilio de uma decisão jurisprudencial) no que toca à
não necessidade de representação do Estado pelo MP mas estando perante uma mera
possibilidade, sendo que pode então o Estado ser representado por outras
entidades.
Um
outro assunto bastante discutido prende-se com a questão de saber
se o Ministério Público representa o Estado apenas quando este é demandado numa
ação ou se essa representação abrange também as situações em que o Estado é
autor. Nestes casos pode discutir-se se estas ações se integram no âmbito da
jurisdição administrativa e são reguladas pelas leis de processo
administrativo, apesar de o demandado ser um particular. Ora, resulta do n.º 2
do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que o
Ministério Público representa o Estado quer quando este assume a posição de
autor, quer de demandado.
Finalmente,
cumpre abordar ainda a problemática questão de saber se cabe ao Ministério
Público representar o Estado nos litígios que corram perante tribunais
arbitrais e julgados de paz. Existe, em ambos os casos, uma orientação firmada
no sentido negativo, nomeadamente por parte do Conselho Consultivo da
Procuradoria-Geral da República.
4- A ação pública do Ministério Público e a representação do Estado -
colisão
A
propositura de uma ação por parte do Ministério Público em representação do
Estado não se confunde com o exercício da ação pública intentada em nome da
proteção dos interesses que lhe compete defender.
5-
Questão da
citação (art 25º/4 CPTA) depois da alteração de 2019 - análise do acórdão TAF
Penafiel 03/07/2020
O recente
acórdão do TAF, datado de 03/07/2020, trata com clareza a matéria da representação
do Estado pelo Ministério Público, nomeadamente depois das alterações recentes
ao CPTA através da lei 118/2019 que vieram criar problemas fundamentais a este
respeito e que carecem de ser explicitados e fundamentados.
O problema
centra-se na possível inconstitucionalidade do art 11º/1 e art 25º/4 CPTA, com
a sua atual redação, por violarem o disposto no art 219º CRP e por esvaziarem a
intervenção do MP na representação do Estado, algo que lhe é atribuído
constitucionalmente.
No caso
concreto, o Ministério Público inconformou-se com um Despacho proferido a
11/02/2020 pelo mesmo Tribunal onde este último indeferiu arguição de nulidade
da falta de citação do réu (que era o Estado Português) por considerar que a
citação, feita nos termos do art 25º/4, não seria inconstitucional e não poria
em causa todo o processado posterior à petição inicial. A ação em causa no
primeiro processo foi intentada contra o Exército Nacional, integrado como
órgão do Ministério da Defesa Nacional a Caixa Geral de Aposentações, IP e o
Estado Português, tendo, nos termos do disposto no artigo 25º, nº 4 do Código
de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a citação do Réu Estado
Português sido dirigida unicamente para o Centro de Competências Jurídicas do
Estado.
Ora, a lei
118/2019, de 17 de Setembro estabeleceu uma nova norma, desta feita o art
25º/4, de onde resulta que quando o Estado é demandado já não é citado o
Ministério Público, em representação deste mas sim o Centro de Competências
Jurídicas do Estado. Esta norma, conjugada com o art 11º/1 alterado pela mesma
lei, que deixou de afirmar que o estado seria sempre representado pelo MP para
passar a defender uma eventual possibilidade de tal acontecer, foi o suficiente
para despoletar este problema.
Foram
inúmeros os argumentos expostos por ambas as partes.
Da parte
do Ministério Público a argumentação foi sempre no sentido da incompatibilidade
das novas alterações com o art 219º CRP uma vez que a representação do Estado
em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao
Ministério Público e com estas mudanças fica esvaziado o essencial da função do
MP nos Tribunais Administrativos na sua faceta de representante do Estado-Administração
que tem valor constitucional através da norma imperativa em causa.
Um dos
argumentos prende-se com a comparação entre o art 11º/1 CPTA e o art 24º/1 CPC
onde no segundo preceito a representação do Estado pelo MP constitui a regra ao
contrário do primeiro, que parece constituir a exceção.
Já quanto
ao art 25º/4 é defendido que este “destrói a mais elementar lógica de
constituição da instância processual” uma vez que não é citado o órgão que tem
poderes para representar o Estado e sim um outro sem poderes legais de
representação.
Acresce
que a norma do nº 4 do art.º 25º CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, vem
atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para
coordenar ¯os termos da (…) intervenção em juízo do ¯serviços a
quem aquele entenda ¯transmitir a citação, que, no caso dos autos
(tal como noutros), não a transmitiu ao Ministério Público, estando sob sua
decisão escolher quem vai representar o Estado.
Na visão
do Ministério, o Centro passará a decidir, caso a caso, se o Ministério Público
representa ou não o Estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que
conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do
artigo 219º, nº 1 da CRP não permite a supressão do Ministério Público como
representante do Estado.
O Ministério
da Defesa Nacional, parte recorrida neste acórdão, apresentou uma defesa
bastante explícita e organizada, onde apesar de para o Tribunal se ter focado
na interpretação individual do art 11º/1 CPTA sem a conjugação com as restantes
normas em análise, conseguiu demonstrar bem a sua perspetiva (que ia de
encontro com a decisão recorrida).
A parte
tentou demonstrar que as normas ínsitas nos artigos nos artigos 11.º, n.º 1, e
25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não padecem de
qualquer inconstitucionalidade, devendo por isso ser aplicadas em concreto e,
por conseguinte, inexiste qualquer nulidade processual por o Ministério Público
não ter sido citado, devendo por isso manter-se o processado posterior à
petição inicial.
Para tal,
invoca que do art 219º CRP não podemos retirar a inexistência de exceções a
introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo
Ministério Público e que não poderia haver outras normas legais a admitir a
representação do Estado por outras entidades.
Além
disso, o art 11º/1 não implica um completo esvaziamento das competências
constitucionais que foram e são reconhecidas ao MP porque em caso nenhum proíbe
que o Estado seja representado pelo MP, apenas defende que possa haver situações
em que a representação em juízo possa ser feita de outro modo.
Para
sustentar este entendimento, invoca também a posição da Comissão
Constitucional, que, no seu Parecer n.º 8/82, de 9 de Março de 1982, foi muito
clara no sentido de evidenciar que o Ministério Público não tem o monopólio da
representação do Estado em tribunal e que esta pode ser validamente atribuída a
outros órgãos ou entidades. Ora, a redação do art 219º CRP está em maior
consonância com a jurisprudência constitucional, mormente com o Parecer da
Comissão Constitucional n.º 8/82.
Para além
do mais, no Direito Comparado vemos muito poucos ordenamentos a seguir uma
representação exaustiva do Estado por um órgão individual, que no caso será o
Ministério Público.
Relativamente
ao art 25º/4, este também se apresenta plenamente conforme com a constituição
uma vez que não atribui diretamente
poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar
a representação do Estado, como alega o Recorrente, mas antes para operar como
órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre
que seja demandado o Estado ou mais de um ministério.
Conclui-se também no sentido de que o facto de o Centro de Competências
Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a
processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em
nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de
representação do Estado em juízo. O Centro de Competências Jurídicas do Estado
não substitui o Ministério Público na sua competência genérica de representação
do mesmo Estado uma vez que não dispõe de competência geral para representar o
Estado junto dos tribunais.
Ora, vistos os argumentos, o tribunal pronunciou-se no sentido de negar
qualquer inconstitucionalidade das normas em questão, partilhando dos
entendimentos da parte recorrida na ação e não do Ministério Público.
Para o
Tribunal, do texto constitucional, e
do sentido que dele brota, não resulta que apenas ao Ministério Público esteja
confiada a representação do Estado, nomeadamente no que à representação em
juízo diz respeito. Essa deve ser sim a regra geral, mas nada impõe que
não possam existir exceções.
Foi considerado também que a mera circunstância de a citação ser dirigida
ao Centro de Competências Jurídicas do Estado possa afetar a representação do
Estado pelo MP. Trata-se, com efeito, de uma questão instrumental, de escolha
do destinatário da citação, e nada mais.
Além disso, o Tribunal explicita uma das possíveis razões para a
alteração prevista na lei 118/2019, prendendo-se esta com o término do modelo
dualista entre ação administrativa comum e ação administrativa especial com
âmbitos e regras processuais distintas.
Após esta alteração do sistema, passaram a poder ser cumulados pedidos
que anteriormente pertenciam a cada uma daquelas distintas formas de processo,
daí emergindo múltiplas dificuldades ao nível da determinação da legitimidade
passiva. Assim se explicará que a citação deva ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando
numa na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, quando numa ação seja
demandado o Estado, ou quando na mesma ação sejam demandados diversos
ministérios e o Estado.
Nestes termos, e depois de fundamentada, a decisão do tribunal foi
então negar provimento ao recurso.
6-
Síntese
Para
finalizar, cumpre tecer um comentário à decisão do Tribunal. Na minha
perspetiva, a argumentação do mesmo face à alteração do art 11º/1 CPTA e da sua
conformação com a Constituição (art 219º) foi a mais acertada, sendo que em
nada está explicito no preceito constitucional que o Ministério Público teria a
exclusividade dos poderes de representação do Estado, pelo que existir outras
formas de representação não esvazia os poderes do Ministério. Quanto muito
poderá reduzi-los, mas não se concebe como isso possa ser contrário à norma da
Constituição.
Além do
mais, a defesa da legalidade democrática, que corresponde a outra das
atribuições do órgão em causa, por vezes colide com a representação do Estado –
como já tivemos oportunidade de demonstrar - o que também demonstra que seria
impossível, para conseguir prosseguir esta atribuição tão fundamental para os
cidadãos, não existir uma segunda via de representação.
Bibliografia
AROSO DE
ALMEIDA, MÁRIO, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017, 3ª edição
FREITAS DO
AMARAL, Diogo, "Curso de Direito
Administrativo"; volume II; 2ªedição; Almedina
VIERA DE
ANDRADE, José, A justiça administrativa: lições, Coimbra, Almedina, 10ª edição,
2009
CANOTILHO,
Gomes; Moreira, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume
II. 4o edição. Coimbra editora, 2010.
CANOTILHO,
Gomes; Moreira, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada - Volume
I. 4o edição. Coimbra editora, 2010.
Webgrafia
https://www.ministeriopublico.pt/historiamp/historia
https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/634-951.pdf
https://www.ces.uc.pt/publicacoes/oficina/ficheiros/272.pdf
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