Providências Cautelares

 

Providências Cautelares

O tema das providências cautelares no contexto do CPTA apresenta uma importância primordial na compreensão do novo contencioso administrativo, uma vez que representa uma das principais novidades da reforma do contencioso administrativo. O legislador constituinte através da revisão constitucional de 1997 consagrou de forma expressa o direito à cedência de providências cautelares administrativas. Posteriormente, em 2004, com a reforma do contencioso administrativo, verificou-se a aumento de providências e, verificando-se que o caráter urgente não se compadece com a simples previsão de providências cautelares gerou-se ações principais com caráter urgente.

A forma do processo cautelar encontra-se regulada nos artigos 114º a 119º CPTA, mesmo nas situações que é desencadeado com o processo principal, o processo cautelar é intentado mediante a apresentação de um pedido autónomo. No caso particular dos processos cautelares dirigidos a matéria relacionadas com a formação de contratos, as partes devem anexar ao processo “todos os elementos de provas”, como refere artigo 132º/2CPTA.

No sentido de evitar que se constitua uma situação irreversível ou que se verifiquem danos irreparáveis que ponham em causa a utilidade da decisão que o autor pretende obter, ao lado dos processos principais (urgentes e não urgentes) encontramos a possibilidade de recorrer a processos cautelares, consagrados nos artigos 112º e ssg do CPTA. Os processos cautelares caracterizam-se por três aspetos essências: i) instrumentalidade, relativamente ao processo principal, nos termos do artigo 112º/1 e 113º/1; a ii) provisoriedade, à luz do artigo 124º/1, em virtude do tribunal poder revogar, alterar ou até mesmo substituir a decisão adotada ou em última instância recusar a atribuição de providências cautelares no caso de se verificar alterações relevantes das circunstâncias primitivamente verificadas (artigo 124º/1); e em terceiro lugar, pela iii) sumariedade, nos termos da qual o tribunal deve evitar antecipar juízos definitivos de que só devem ter lugar no processo principal, significa que o tribunal deve proceder a meras apreciações perfunctórias com base num juízo sumário.

A garantia da tutela jurisdicional é alegada no artigo 268º/4º CRP e no artigo 112º CPTA. O facto de não poder colidir com o interesse público torna esta norma uma cláusula aberta, estabelece cláusulas tipificadas, deste modo, decorre o princípio em que o particular pode solicitar tudo o que entender e por seu turno, o juiz pode criar o meio processual adequado para a satisfação do interesse do direito do particular. Ainda no artigo 112º, podemos encontrara exemplos de providências cautelares, ou seja, como podemos retirar do nº1 do preceito supra referido, encontramos referência a dois tipos de providências cautelares: i) Previdências cautelares conservatórias- destinam-se a providenciar ao interessado uma prestação que avance a utilidade que ele deseja obter com a procedência do processo declarativo, assim como resulta do artigo112º/2/ al.b), c), d) e e)- e ii) providências cautelares antecipatórias. Esta distinção vigorava antes da revisão de 2015, no entanto, alguns autores como Mário Aroso de Almeida continua a adotar esta classificação devido ao seu sentido funcional. No caso das providências cautelares conservatórias, o interessado deseja manter ou conservar o direito em perigo, evitando que ele seja lesado por futuras medidas. Deste modo opera a suspensão da eficácia do ato administrativo regulado no artigo 112º/2 alínea a), referidas especificamente nos artigos 128º e 129º CPTA. A título de exemplo desta modalidade de providências cautelares podemos reproduzir a sugestão do professor Mário Aroso de Almeida, “ o proprietário de um imóvel que se revolta contra a declaração de utilidade pública desse mesmo imóvel, com vista à sua expropriação”, assim o autor- neste exemplo, o dono do imóvel- atua contra a uma alteração introduzida na ordem jurídica por um ato positivo, que ele desejava que não tivesse sido praticado. Por outro lado, nas providências cautelares antecipatórias, o interessado pretende obter uma prestação, envolvendo ou não a prática de atos administrativos. Ou seja, o interessado pretende a consagração de um efeito favorável. Neste caso, a tutela cautelar concretiza-se na intimação à adoção de medidas necessárias com vista a dirimir as consequências da demora da decisão sobre o mérito da causa. Neste contexto, importa referir que pode haver lugar à adoção de regulações provisórias antecipatória como a regulação da realização de prestações pecuniárias (de acordo com o artigo 112º/2 alínea e) e artigo 133º) ou outras que obriguem a adoção de comportamentos (artigo 112/2º alínea i) que garantem a satisfação parcial do interesse do requerente.

Pode haver lugar à adoção de regulações provisórias conservatórias ou antecipatórias. Assim como resulta do disposto do artigo 128º CPTA, ex vi do artigo 130/2º, quando estamos perante uma providência conservatória, nesta ocorre de forma direta a suspensão automática do ato administrativo impugnado e em execução, verificando-se a interrupção da produção de efeitos da norma.

A principal diferença entre o decretamento provisório e o processo urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é a necessidade ou não de uma decisão de mérito com vista a assegurar o direito. À luz do artigo 131º, a providência cautelar é concedida, sem prejuízo da decisão definitiva não sendo a decisão de mérito indispensável porque o decretamento provisório se revela proporcional.

Nos artigos 114º CPTA (requisitos formais) a 119º CPTA é previsto o modelo de tramitação do processo cautelar. O processo de providências cautelares é apresentada por requerimento autónomo nos termos do artigo 114º/1, respeitando os requisitos presentes no artigo 114º/3, que após a revisão de 2015, acrescentou a indicação do valor da causa, alínea j), segundo o artigo 32º/6, o valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se pretende evitar. Os trâmites dos processos cautelares inclui a emissão de despacho liminar pelo juiz, que incide o requerimento cautelar, num momento prévio ao da citação do requerido.

Para que seja atribuído o instrumento em análise, têm de se verificar preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos presentes no artigo 120º CPTA em concreto no número 1 e 2 do mesmo preceito: i) critério do periculum in mora; ii) critério da aparência de bom direito- depende de um juízo, por parte do juiz, relativamente ao bem fundado da pretensão que o requerente faz valer no processo declarativo-; iii) critério da ponderação de bom prejuízo. Após a reforma de 2015 ao CPTA assistimos à união dos critérios para o decretamento de providências cautelares, assim eliminou-se a distinção entre providências cautelares conservatórias e antecipatórias, o professor Mário Aroso de Almeida considera que esta alteração tornou o artigo 120º “mais pobre”.

No que respeita ao primeiro critério, a existência de uma situação “periculum in mora”, (artigo 120º/1), quando se verifique “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interessados que o requerente visa assegurar no processo principal” reforçando que para além das situações de risco de efeitos de difícil/ impossível reparação, as providências cautelares também devem ser concedidas nos cenários de ”fundado receio da constituição de uma situação de facto”. Alguns autores consideram que devemos considerar; às características anteriormente analisadas, a característica da sumariedade. Em segundo lugar, de acordo com critério da aparência de bom direito, o juiz tem a obrigação de avaliar dentro dos limites próprios da tutela cautelar, a probabilidade de sucesso do requerente no processo declarativo. À semelhança do critério anterior, com as alterações em 2015, o legislador definiu um caráter “homogéneo” e consagrou a possibilidade de ser concedida providência cautelar nas situações que a pretensão formulada -ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente. Para além destes dois requisitos, anteriormente analisados, a doutrina refere um terceiro requisito consagrado no artigo 120º/1, o preenchimento cumulativo dos requisitos do periculum in mora e do requisito do fumus boni iuris não são suficiente. A cedência de providências cautelares encontra-se dependente de um terceiro critério, o critério da ponderação de prejuízos- como refere o professor José Carlos Vieira de Andrade-. Este critério alude à importância da análise e respetiva avaliação dos danos que a atribuição ou recusa de providência cautelar pode desencadear no caso em concreto, existindo assim uma ponderação de prejuízos e não de valores, ou seja, em cada caso deve ser realizada uma ponderação dos prejuízos que podem decorrer aos interesses em causa. Esta concretização chama à colação o princípio da proporcionalidade, que apesar de exigir compreensão ao princípio do dispositivo é determinada pelo propósito de permitir ao juiz encontrar uma solução proporcional aos interesses envolvidos.

O regime italiano serviu de inspiração na matéria de recurso jurisdicionais em matéria cautelar, conforme o artigo 143º/2 alínea b) CPTA os recursos relativos a decisões de processos cautelares não apresentam efeito suspensivo- uma vez que o aspeto temporal é fundamental neste tipo de decisões que são tomadas baseadas no momento a que se destinam- mas sim meramente devolutivo. O novo artigo 140º CPTA esclareceu que em processo administrativo os recursos são ordinários- inserem-se os recursos de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, exclusivamente admitidos de acordo com o artigo 150º e 151º do CPTA- ou extraordinários. A revisão de 2015 introduziu no artigo 150º/5 tornou decisiva a admissibilidade de revista relativamente a decisões proferidas em processos cautelares.

O princípio do contraditório é concretizado com a audição das partes- os requeridos contam com um prazo de 10 dias para deduzir oposições, artigo 118º/2, se não fizerem nada os factos invocados traduzem-se na presunção da veracidade dos factos-, por ser diferente das exigências dos elementos necessários pode ser considerado um requisito autónomo.

Por último, relativamente à legitimidade para requerer providências cautelares, de acordo com o artigo 112º/1 “possuem legitimidade todos os sujeitos que apresentam condições para recorrer à justiça administrativa”, não descorando os interesses que o requerente visa assegurar de acordo com o artigo 120º. Assim, tanto os particulares, como o Ministério Público ou qualquer sujeito que atue no exercício da ação popular ou impugne um ato administrativo são considerados partes legitimas a intentar a ação, deste modo, como resulta do artigo 120º/2 e 3, o juiz deve “ponderar os interesses, públicos e provados, em presença”.

 

 Bibliografia: 

ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017;

ANDRADE, Carlos Vieira de; A justiça Administrativa;

GOMES, Carla Amado; PEDRO, Ricardo; Direito Administrativo de necessidade e de exceção,  1ª Edição, AAFDL, 2020;

Beatriz Martins Ferreira (Nº58084)